La vigilanza sugli intermediari finanziari risponde a due obiettivi: preservare la stabilità sistemica e tutelare il risparmiatore , consentendo, nel contempo, agli intermediari di ottimizzare le condizioni di struttura e condotta.
Per garantire la tutela del sottoscrittore in materia di gestioni collettive, non è sufficiente la verifica del rispetto, da parte del gestore, delle norme volte ad assicurare che il livello dei rischi assunti dal fondo sia costantemente coerente con le caratteristiche accettate dal risparmiatore in sede di sottoscrizione: il controllo deve necessariamente essere esteso ad altri campi, quali il divieto di discriminazione tra clienti o l'operatività in conflitto d'interessi, per evitare che siano messi in atto comportamenti "opportunistici" .
Con l'introduzione del Testo Unico della Finanza si è stabilito di applicare alle società di gestione del risparmio il modello della vigilanza per finalità , in base al quale ogni Autorità è competente in relazione ad un determinato obiettivo, indipendentemente dalla natura degli intermediari e dalle attività che essi svolgono (vedi nota). Si tratta di un modello particolarmente efficace in un contesto di mercati fortemente integrati ed operatori polifunzionali. Infatti, ciascuna Autorità vigila in ragione di un determinato obiettivo, e così si supera la specializzazione per soggetti tipica del modello per istituzioni, nel quale si finiva per applicare norme differenti a soggetti svolgenti le medesime attività.
L'art. 5 del TUIF, cardine del sistema di vigilanza, attribuisce alla Banca d'Italia le competenze in materia di salvaguardia della stabilità e contenimento dei rischi nelle diverse configurazioni, alla Consob quelle relative alla tutela della trasparenza e correttezza dei comportamenti . Il comma 5 fissa un principio di cooperazione tra Banca d'Italia e Consob le quali, sia per un implicito scopo di rafforzamento della efficacia della vigilanza, che per il dichiarato fine di ridurre al minimo gli oneri gravanti sui soggetti vigilati, devono darsi reciproca comunicazione dei provvedimenti assunti e delle irregolarità rilevate nell'esercizio dei controlli sui prestatori di servizi di investimento. Per entrambe le autorità resta in ogni caso salva la possibilità di esercitare direttamente i poteri di vigilanza. Inoltre, l'Autorità Antitrust ha competenza relativamente alla normativa sulla concorrenza.
I poteri di intervento della Banca d'Italia e della Consob nei confronti dei soggetti abilitati, contenuti nel TUIF agli artt. 7-10, si rifanno alla legislazione bancaria. Tra questi: la facoltà di convocare gli amministratori, i sindaci ed i dirigenti; la possibilità di chiedere agli organi competenti di convocare l'assemblea fissandone l'ordine del giorno, o di procedere direttamente alla convocazione in caso di inerzia; la possibilità di ordinare la sospensione o la limitazione temporanea dell'emissione o del rimborso delle quote o azioni di Oicr (art. 7, comma 3), di chiedere ai soggetti abilitati la comunicazione di atti e notizie e la trasmissione di atti e documenti secondo i termini e le modalità stabilite (art. 8); di effettuare ispezioni, tenendosi vicendevolmente informate e richiedere l'esibizione di documenti ed il compimento di atti ritenuti necessari, presso i soggetti abilitati (art. 10). Di portata limitata il sistema sanzionatorio, fondato sulla responsabilità della persona fisica, e non su quella dell'intermediario; problema, questo, che sarà sicuramente oggetto di futuri interventi normativi, anche alla luce della prossima approvazione della Direttiva europea sugli abusi di mercato.
Occorre infine almeno accennare ad un argomento che, per vastità e complessità, trascende gli obiettivi di questo lavoro: l'evoluzione della vigilanza internazionale e comunitaria, questione sempre più attuale con la crescente globalizzazione dei mercati finanziari. La consapevolezza della necessità di creare meccanismi di controllo in grado di interloquire con operatori proiettati su scala internazionale, si è tradotta, fin dagli anni '70, in uno sforzo di coordinamento della supervisione, esteso a tutta la comunità dei Paesi più evoluti. I principali risultati di tale impegno sono rappresentati dai principi comuni elaborati dal Comitato di Basilea e dall'IOSCO, rispettivamente in materia bancaria e di securities regulation. All'interno dell'Unione Europea, le iniziative in tal senso si sono integrate in un più ampio disegno di armonizzazione della legislazione in campo economico-finanziario, di cui sono espressione le direttive comunitarie in materia bancaria, assicurativa, di servizi finanziari e, per quanto ci riguarda più da vicino, le direttive sui fondi comuni armonizzati. Il principio del mutuo riconoscimento , alla base delle direttive UE in materia finanziaria, appare ad alcuni insufficiente a garantire l'efficacia dei controlli, rischiando di innescare un meccanismo di "competition in laxity", per prevenire il quale occorrerebbe un indirizzo unitario, che può essere assicurato solo da un organismo centrale, capace di impartire direttive e risolvere dubbi e conflitti, oppure da una più stretta integrazione tra le autorità di vigilanza dei Paesi membri . La questione è quanto mai attuale, poiché, al di là delle lungaggini della regolamentazione comunitaria, e nonostante gli ostacoli palesi o subdoli frapposti da molti Paesi membri, un mercato europeo dei servizi finanziari e della gestione collettiva in particolare è già in fase di sviluppo e, a differenza che in passato, non ci si limita più all'acquisizione, da parte dei principali operatori internazionali, di imprese di investimento o SGR locali.
Nota:
In tema di supervisione e di regomentazione in campo finanziario è possibile distinguere cinque diversi modelli. In alternativa all'approccio "per finalità" abbiamo:
- approccio istituzionale: la vigilanza viene esercitata su ciascuna categoria di intermediari finanziari ed affidata ad un distinto organo per l'intero complesso delle attività svolte (un esempio di approccio istituzionale in Italia è rappresentato dal sistema di regolamentazione previsto per il mercato e gli intermediari assicurativi, di competenza pressoché esclusiva dell'Isvap)
- la vigilanza per attività presuppone che alle diverse attività di intermediazione esercitate dagli operatori corrispondano altrettante forme di supervisione: ciascun tipo di servizio finanziario è soggetto a controlli di una determinata Autorità indipendentemente dall'operatore che lo offre;
- l'approccio funzionale non richiede l'esistenza delle istituzioni attuali, siano esse operative (banche, fondi comuni, società di intermediazione) o di regolamentazione (Banca centrale, Autorità Antitrust); le funzioni sono considerate più stabili delle stesse istituzioni che le esercitano, il criterio adottato è relativo all'oggetto, fondato su diversi settori affidati alla regolamentazione amministrativa e dei poteri attribuiti e fa leva sulle diverse tipologie delle attribuzioni dell'amministrazione;
- il modello di vigilanza accentrata si fonda su un'unica Autorità di controllo, eventualmente distinta dalla Banca Centrale, che ha competenza su tutti i mercati e su tutti gli intermediari, indipendentemente dalla loro natura bancaria, mobiliare o assicurativa e con riguardo ai diversi obiettivi della regolamentazione (stabilità, trasparenza, concorrenza).
Dott. Luigi Salvatore Picariello
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